Por Ignacio Martín Martín Fernández
Profesor de Derecho Financiero y Tributario
Socio de Cazorla Abogados
Ayer jueves 27 de febrero de 2014 el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (“TJUE”) dictó Sentencia resolviendo la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en relación con la compatibilidad del denominado “céntimo sanitario” incluido en el Impuesto sobre las Venta Minoristas de Determinados Hidrocarburos (“IVMDH”) con los límites a la creación de nuevos impuestos indirectos previstos por el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 92/12.
Como bien se ha apuntado desde diversos foros, el sentido final del fallo era francamente esperado, sobre todo desde que el pasado 24 de octubre de 2013, el Abogado General, señor Nils Wahl, hiciera públicas sus conclusiones en las que ya subrayaba la ausencia de “finalidad específica” del céntimo sanitario en los términos del artículo 3.2 de la Directiva 92/12. Nos detendremos, en el post, en un resumen de los aspectos más destacados del pronunciamiento, así como en sus potenciales consecuencias.
El Contenido del fallo del TJUE
El TJUE, reiterando el criterio mantenido en pronunciamientos anteriores, señala que para considerar que un tributo persigue una “finalidad específica”, es necesario que éste tenga por objeto garantizar un fin ajeno al recaudatorio, estableciendo un vínculo directo entre el destino y uso de su recaudación, y el grado de cumplimiento de la finalidad objeto del tributo en cuestión. De hecho, la propia estructura del tributo debe estar concebida para disuadir o fomentar, según sea el caso, la actuación de los contribuyentes en favor de la finalidad específica perseguida, todo ello por oposición al carácter contributivo general de los tributos ordinarios. Esta doctrina nos recuerda a la del Tribunal Constitucional en materia de tributos extrafiscales, también últimamente de actualidad, en los que la voluntad del legislador no es crear una nueva fuente de ingresos públicos con fines estrictamente fiscales o redistributivos, sino la de coadyuvar a disuadir o incentivar a los sujetos pasivos según sea el caso de la realización de una determinada conducta.
Quizás, uno de los aspectos más destacables desde el punto de vista de los principios básicos que inspiran nuestro Estado de Derecho y, que aún quedaba por dilucidar, es si el TJUE acogería la solicitud del Gobierno central y autonómico de limitar en el tiempo los efectos de la Sentencia, es decir, impedir que la norma que ha sido interpretada pueda y deba ser aplicada por los jueces incluso a relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de la sentencia que resuelva sobre la petición de interpretación. A tal efecto, la Sentencia, de conformidad con la propia jurisprudencia del TJUE, rechaza esta solicitud y aclara que tal posibilidad tiene un carácter puramente excepcional, debiendo concurrir además la buena fe de los círculos interesados y el riesgo de trastornos graves como requisitos para acoger tal posibilidad. En este sentido, el TJUE considera que ni el Gobierno central ni el autonómico han obrado de buena fe manteniendo durante 13 años este tributo, puesto que desde su Sentencia EKW y Wein & Co del año 2000, dos años antes de la entrada en vigor del tributo, y en la que se enjuiciaba un supuesto similar ahora analizado, ya existía una posición clara respecto del carácter contrario al Derecho de este tipo de figuras impositivas. Asimismo, la propia Comisión Europea en 2001 ya advirtió a España de que la introducción del IVMDH, variable según las Comunidades Autónomas, era contraria al Derecho de la Unión.
Sobre las consecuencias jurídicas del fallo y las alternativas que pueden plantearse
Aclarado el incorrecto proceder de nuestros poderes públicos y, consecuentemente, la infracción de Derecho comunitario, la cuestión se centra ahora en dilucidar cómo se puede reclamar lo indebidamente pagado durante estos años. Ya ha habido voces, como la del Presidente del sindicato de técnicos del Ministerio de Hacienda (Gestha), que señalan que, para quienes no hubieran iniciado previamente la impugnación de los pagos realizados, sólo podrán ser objeto de reclamación aquéllos que se refieran a ejercicios no prescritos fiscalmente, esto es, desde marzo de 2010, 2011 y 2012. Dicha reclamación se tramitaría a través del denominado procedimiento de devolución de ingresos indebidos, siendo necesario disponer de las facturas acreditativas de los pagos efectuados. Es decir, la posibilidad efectiva de devolución de lo indebidamente recaudado se encuentra limitada en su ejecución a los procedimientos internos legalmente previstos para ello, lo que implica una doble condición a saber, (i) temporal (los cuatros años de prescripción), y (ii) formal (la necesidad de presentar facturas en sentido estricto para obtener la devolución).
No obstante lo anterior, y atendido el excepcional contenido de la STJUE, que destaca por su dureza con la posición del Estado español, de modo que se hace expresa mención a la ausencia de buena fe en la actuación de los Gobiernos central y autonómicos, cabría plantearse la posibilidad de articular otras vías extraordinarias de recuperación de lo indebidamente ingresado. La idea sería, dejando a un lado los procedimientos tributarios de devolución de ingresos indebidos, construir una acción de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, e incluso una responsabilidad del Estado Legislador, persiguiendo no tanto la devolución de unos ingresos indebidos, sino la reparación de unos daños y perjuicios ocasionados, para lo que constituye el título o causa de pedir, la propia STJUE. Se trataría, en definitiva, de centrar el problema no en las normas y procesos tributarios, sino en los más generales administrativos de la Ley 30/92 y sus normas de desarrollo relacionados con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y la flagrante vulneración de principios como la confianza legítima. El problema por estas vías podría encontrase en la justificación individualizada del daño sufrido, como elemento esencial en la reclamación del perjuicio causado.
En todo caso, el planteamiento de limitar la ejecución del fallo de la STJUE (y futuro del TSJ de Cataluña) a los procedimientos de devolución de ingresos indebidos, nos parece muy limitado.
